Любое демократическое государство характеризуется наличием честных выборов и референдумов. Выборы в Российской Федерации проходят регулярно. Каким образом они организуются, что говорится в законодательстве об избирательной системе в РФ? Попытаемся разобраться в нашем материале.
Выборы в демократическом государстве
Система организации выборного процесса являет собой необходимый элемент реализации народовластия. Это базовый принцип российской государственности. Российская Конституция содержит в себе основополагающие принципы, относящиеся к формированию и реализации выборов. Положения имеют высшую юридическую силу, непосредственное действие и выстроенный порядок реализации на территории всей страны.
В основном законе страны обозначена конституционно-юридическая схема взаимоотношений между институтом выборов и демократией как политической формой формирования власти. Фундаментальной является характеристика таких институтов, как референдум и выборы. Это высшие способы выражения власти народа. Именно эти два инструмента составляют избирательную систему в РФ.
К конституционным основам развития политической демократии относятся верховенство основного нормативного акта - Конституции, федеральных законов и законодательства регионов страны. Обеспечивается единство структуры государственной власти, разграничение обязанностей, полномочий и предметов ведения между центральными и субъектными органами.
Для понимания того, как именно устроена избирательная система в РФ, следует обратиться к статье 32 российской Конституции. В ней сказано, что возможность избираться и быть избранными в органы государственной власти и инстанции местного самоуправления есть субъектное право граждан Российской Федерации. Право выбирать именуется активным, а право избираться - пассивным. На основе этих двух возможностей и формируется система избирательного права в РФ.
Ценность выборов
Какое значение имеет институт выборности в Российской Федерации? Реализация основных принципов избирательной системы, как уже было сказано, является основополагающим критерием соблюдения демократии в стране.
На современном этапе сохраняется проблема переходности политических институтов. Старые инстанции еще сохраняют свое влияние на разработку и принятие решений стратегического характера, а новые органы еще не имеют необходимых качеств для адекватного влияния на политику будущего развития и ее регулирования.
Таким образом, в рассматриваемой системе сохраняются две противоположные тенденции: реставрация и модернизация. Они олицетворяют собой сопутствующие технологии социального управления: авторитаризм и демократию. Это проявляется в перманентных институциональных конфликтах и кризисах. Разрешение последних допустимо лишь путем достижения согласия между ведущими социально-политическими группами и силами. Это предполагает, в свою очередь, присутствие механизма согласования позиций и интересов. Основополагающим инструментом здесь являются выборы - избирательная система в РФ.
Выборы являют собой важнейший институт организации и реализации публичной власти в современных политических обществах. Они образуют новую проблемную сферу и отдельную область профессиональной деятельности.
Принципы системы
Избирательное право и избирательная система в РФ базируются на ряде важных принципов. Первый и основной принцип уже был разобран выше - это демократизм. В любом демократическом государстве приоритетной задачей является соблюдение прав и свобод человека и гражданина. Избирательное право как система юридических институтов имеет своей целью защиту социальных интересов.
Еще один принцип связан с гуманностью. По сути, любая юридическая система носит гуманистический характер, так как направлена на защиту общественных прав и свобод.
Итак, три общих принципа избирательной системы в РФ тесно связаны друг с другом: демократизм обладает гуманистическим характером, вследствие чего в стране обеспечивается защита прав и свобод граждан.
Следующая группа принципов именуется специальной. Здесь следует выделить всеобщность избирательного права, а также его прямой и равный для всех характер. Должна обеспечиваться тайна голосования, а также добровольность участия в выборном процессе. При этом государственные власти должны помнить про обязательность организации выборов, их периодичность, независимость избирательных комиссий, а также гласность и открытость при подсчете голосов.
Виды избирательных систем в РФ
Что представляет собой избирательная система? Это совокупность социальных отношений, которые связаны с выборами инстанций публичной власти. Сфера таких отношений достаточно объемна, а потому ее принято делить на несколько форм.
Первый вариант именуется мажоритарной избирательной системой. В РФ это система большинства. Избранным считается то лицо, за которое было подано наибольшее количество голосов. Голоса, которые были поданы за прочих кандидатов, исчезают. Данная система считается единственно возможной при избрании одного должностного лица. Применение подобной системы для выборов коллегиальной властной инстанции, предположим, палаты парламента, влечет за собой формирование одномандатных избирательных округов. Получается, в каждом округе должно быть выбрано только одно должностное лицо.
Существуют два типа мажоритарной системы: абсолютная и относительная. При абсолютной системе кандидат должен набрать 50 процентов и еще один голос. При относительной форме мажоритарной системы кандидат набирает простое большинство голосов.
Второй вариант избирательной системы именуется пропорциональным. Основная идея заключается в получении в парламенте того числа мандатов, которое пропорционально числу голосов, поданных за ее кандидатов на выборном процессе. Основным недостатком такой системы является ее сложность. Тем не менее, пропорциональная форма в достаточной степени справедлива. Избиратель определяет свои политические предпочтения в рамках списка кандидатов.
Третий вариант именуется смешанным или полупропорциональным. Здесь объединены две описанные выше системы. На требовании большинства голосов для реализации выборного процесса, даются некоторые возможности представительства меньшей части избирателей. Используется правило ограниченного вотума, согласно которому избиратель голосует не за число кандидатов, которое равняется количеству подлежащих избранию депутатов, а за число гораздо меньшее.
Источники российского избирательного права
Разобравшись с основными видами избирательных систем в РФ, следует уделить внимание законодательной базе, благодаря которой и функционирует вся рассматриваемая структура.
Основным нормативным источником избирательной отрасли права является, конечно же, Конституция РФ. О ее статье 32, которая регламентирует выборный процесс в Российском государстве, уже было сказано выше.
В статье 15 главного закона страны говорится о приоритете международных норм над отечественными положениями. Здесь дается отсылка на необходимость соблюдения международных договоров. В сфере избирательного права это, например, Международный пакт о политических гражданских правах 1966 года. Здесь же следует выделить решения Суда по правам человека, конвенции ООН и многое другое.
В отечественной системе источников, помимо российской Конституции, следует выделить ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав", ФЗ "О президентских выборах", ФЗ "О выборах в Госдуму" и ряд других нормативных актов.
Федеральная избирательная система
Выборы депутатов в нижнюю палату парламента, Государственную думу, являются отличным примером работы федерального избирательного права и избирательной системы в РФ. Исторически сложилось, что именно выборы в представительный орган в значительной мере определяли направления развития всей системы российского избирательного законодательства.
Вторым важным элементом в рамках работы центральной выборной системы являются выборы российского главы государства - президента. Это должностное лицо назначается каждые шесть лет путем прямого изъявления гражданской воли.
Оба явления регламентируются соответствующей нормативной базой. Во-первых, это Конституция РФ, коей определяются основные направления отечественной избирательной системы. Во-вторых, это федеральные законы "О выборах президента" и "О выборах депутатов Госдумы".
Выборы в Государственную думу
Понятие избирательной системы в РФ можно рассматривать через призму процедуры формирования нижней палаты парламента - Государственной думы. Это процесс всеобщего, тайного и непосредственного голосования по назначению должностными полномочиями 450 депутатов. Реализуется такая процедура каждые 5 лет.
В соответствии с действующим законодательством, из 450 мандатов половина распределяется между политическими партийными списками, которые получили по результатам избрания не менее 5% голосов. Во вторую половину входят депутаты - победители выборов в одномандатных округах.
Согласно ФЗ "О выборах депутатов в Госдуму", депутаты наделяются полномочиями по федеральному избирательному округу пропорционально количеству голосов, которые были поданы за федеральные списки кандидатов. Выборы каждого нового созыва инициируются главой государства. Решение о начале избирательного процесса должно быть вынесено не ранее чем за 110 дней и не позже, чем за три месяца до начала выборного процесса.
День голосования - это первое воскресенье месяца, в который истекает конституционный срок полномочий нижней парламентской палаты. Формирование списка кандидатов происходит посредством включения кандидатур в федеральный список кандидатов. Каждая политическая партия способна выдвинуть только один список.
Проблемы выборов в Госдуму
Российская Федерация - государство относительно молодое. Оно появилось в 1991 году, а основной его закон, Конституция, и вовсе увидел свет лишь в 1993 году. Из-за этого существующую избирательную систему, так же как и политический строй, нельзя назвать совершенной. Проблемы системы становятся особенно заметны при анализе процедуры выборов в российскую Государственную думу.
На стадии подготовки и лицензирования списка кандидатов начальство избирательных объединений и блоков нередко оставляет в стороне мнение региональных структур. Как итог - рядовые избиратели отлучаются от контроля за важнейшей стадией выборного процесса. Частыми являются случаи, когда лидеры партий включали в списки любого, кто готов помогать компании - в том числе финансово. Это очевидная проблема существующей избирательной системы, поскольку заметно снижается эффективность работы политической структуры. Не помогают даже установленные законом правила выдвижения кандидатов.
Для решения проблемы законодателям следует задуматься о том, какая избирательная система в РФ будет более эффективной. Замена существующей смешанной системы выборов мажоритарной формой избрания депутатов являет собой радикальную меру, но практика других стран показывает ее качество.
Второй вариант оптимизации системы предполагает сохранение полупропорциональной формы выборного процесса, но уменьшение количества депутатов до 150 человек. По заявлениям некоторых экспертов, это позволит сохранить позитивное влияние на развитие многопартийности, и в то же время ограничить до разумных пределов влияние политических обществ на процедуру формирования Госдумы.
Выборы главы государства
Избирательная система президента РФ обладает рядом специфических особенностей, о которых следует рассказать. Согласно ФЗ о президентских выборах в РФ, глава государства должен иметь гражданство страны, в которой собирается воспользоваться пассивным избирательным правом. Он должен быть не моложе 35 лет, а срок его постоянного проживания на российской территории должен составлять 10 лет минимум. Одно и то же лицо не может занимать пост президента более двух сроков подряд.
Российский президент наделяется должностными полномочиями сроком на шесть лет. Избирательная система на выборах президента РФ выстроена на базе принципов равности голосов, тайны и прямого голосования.
Выборы реализуются по единому федеральному избирательному округу, который вбирает в себя всю российскую территорию. Назначает голосование высшая палата Парламента - Совет Федерации. Решение о проведении выборного голосования должно быть принято не ранее чем за 100 дней и не позже чем через три месяца до дня избрания президента.
Региональные выборы
Система избирательных органов РФ в субъектах действует несколько иначе, чем на федеральном уровне. Исходные принципы образования региональных властных структур регламентированы в Конституции. Так, статья 77 основного закона страны гласит о том, что регионы имеют возможность самостоятельного определения правового статуса, порядка избрания и структуры своих представительных органов.
Согласно ФЗ "Об основных гарантиях избирательных прав граждан", в российских регионах требуется неукоснительное соблюдение демократических норм и принципов. Должна подчеркиваться недопустимость ограничения гражданских избирательных прав в зависимости от пола, этноса, национальности, мировоззрения, языка, происхождения, имеющейся собственности, отношения к религии и т.д.
Процедура голосования в субъектах РФ мало отличается от федеральной. Реализуются все те же правила и принципы, что и при формировании центральной законодательной системы, либо при наделении президента должностными полномочиями.
В российской юридической и научной литературе используются два разных понятия избирательной системы. Для их различия применяются два термина: «избирательная система в широком смысле» и «избирательная система в узком смысле».
Понятие избирательной системы
– совокупность правовых норм, образующих избирательное право. Избирательное право – совокупность юридических норм, регулирующих участие граждан в выборах. В отличие от многих зарубежных конституций, Конституция РФ не содержит специальной главы об избирательном праве.
–совокупность правовых норм, определяющих итоги голосования. Исходя из этих правовых норм определяются: , тип избирательных округов, форма и содержание бюллетеня, и т.д.
В зависимости от того, какой вид избирательной системы (в узком смысле) будет использован на конкретных выборах, результаты при одних и тех же итогах голосования могут быть разными.
Виды избирательных систем
Типы избирательных систем определяются принципами формирования представительного органа власти и порядком распределения мандатов по итогам голосования. По сути, в мире существует столько типов избирательных систем, сколько существует стран, формирующих органы власти с помощью выборов. Но за многовековую историю выборов были созданы базовые типы избирательных систем, на основе которых происходят выборы во всем мире..
- (фр. majorité – большинство) избирательная система. Согласно мажоритарной избирательной системе, избранным считается кандидат, набравший большее число голосов.
Существуют три разновидности мажоритарной системы:
- абсолютного большинства – кандидату необходимо набрать 50% + 1 голос;
- относительного большинства – кандидату необходимо набрать самое большое число голосов. При этом данное число голосов может быть меньше 50% от всех голосов;
- квалифицированного большинства – кандидату необходимо набрать заранее установленное большинство голосов. Такое установленное большинство всегда больше 50% от всех голосов – 2/3 или 3/4.
.
- Смешанная избирательная система.
Избирательная система, при которой часть мандатов в представительный орган власти распределяется по мажоритарной системе, а часть по пропорциональной системе. То есть две избирательные системы используются параллельно.
.
Это система формирования выборных органов власти через партийное представительство. Политические партии и/или политические движения выдвигают списки своих кандидатов. Избиратель голосует за один из этих списков. Мандаты распределяются пропорционально набранным голосам каждой партией.
Это синтез мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. Выдвижение кандидатов происходит по пропорциональной системе (по партийным спискам), а голосование – по мажоритарной (персонально за каждого кандидата).
Избирательная система РФ
Избирательная система в России включает в себя несколько основных видов избирательных систем.
Избирательная система РФ описывается следующими Федеральными законами:
- № 19-ФЗ «О выборах Президента Российской Федерации»
- № 51-ФЗ «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»
- № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации»
- № 138-ФЗ «Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления»
- № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»
До принятия соответствующего закона в 2002 году на региональных выборах высших должностных лиц в некоторых субъектах РФ использовались разновидности мажоритарной системы, не относящиеся ни к системе абсолютного, ни к системе относительного большинства. Кандидату требовалось получить относительное большинство голосов, но не менее 25% от числа граждан, внесенных в списки избирателей, а в некоторых субъектах РФ – не менее 25% от числа избирателей, принявших участие в голосовании. Сейчас все региональные выборы проходят по единым для всех принципам.
При выборах высших должностных лиц (президент, губернатор, мэр) применяется мажоритарная избирательная система абсолютного большинства. Если никто из кандидатов не набрал абсолютное большинство голосов, назначается второй тур, куда проходят два кандидата, набравшие относительное большинство голосов.
При выборах в представительный орган субъекта РФ применяется смешанная избирательная система. При выборах в представительный орган муниципального образования возможно применение как смешанной избирательной системы, так и мажоритарной системы относительного большинства.
С 2007 по 2011 год выборы в Государственную думу проходили по пропорциональной системе. С 2016 года половина депутатов (225) Государственной думы РФ будет избираться по одномандатным округам по мажоритарной системе, а вторая половина – по единому избирательному округу по пропорциональной системе с процентным барьером в 5%
Избирательная система РФ на данный момент не предусматривает использования гибридной избирательной системы. Также избирательная система в России не использует мажоритарную избирательную систему квалифицированного большинства.
(electoral system)
Любой набор правил, согласно которым голоса граждан определяют состав органов исполнительной и/или законодательной власти. Избирательные системы классифицируют по-разному. Пожалуй, наиболее приемлемо разделение на три категории: систему, основанную на принципе простого большинства голосов, мажоритарную систему и пропорциональную систему (plurality, majoritarian and proportional systems). Национальные выборы, использующие принцип простого большинства, проводятся только в Великобритании и в некоторых бывших английских колониях (включая США и Индию). Мажоритарные системы применяются во Франции и Австралии на выборах законодательных органов, а также примерно в половине стран с прямыми выборами высших руководителей исполнительного органа власти. В демократическом мире существует множество вариантов пропорциональных систем. Все они существенно отличаются друг от друга, и общепризнанного критерия, по которому один был бы лучше другого, нет. Каждое "семейство" систем обладает отличительными чертами. На выборах, требующих простого большинства, голосуют обычно за две ведущие партии (см
.: Закон Дюверже), за исключением тех регионов, где есть свои локальные партии. Мажоритарные системы больше подходят для президентских выборов, где речь идет только об одном человеке, который должен иметь поддержку абсолютного или относительного большинства, по крайней мере в борьбе с последним оставшимся в списке соперником. В таком случае система альтернативного голосования (alternative vote) хотя и далеко не самая лучшая, приемлема. Вместе с тем мажоритарная система на выборах законодательных органов может привести к самым серьезным искажениям. Количество партий, избранных по пропорциональной системе, отчасти зависит от размера округов, в которых выставляются их кандидаты (чем больше мест выделяется каждому округу, тем больше партий будет представлено в избираемом органе), отчасти – от характера основных противоречий в обществе (cleavages).
Пассивное избирательное право - это право избираться в органы государственной власти и в выборные органы местного самоуправления. Оно является различным, т.е. определяется возрастом или сроком проживания гражданина на соответствующей территории России. Там возраст кандидата не может быть менее 21 года при выборах депутатом Государственной Думы, законодательного органа государственной власти субъекта Российской Федерации, главы местного самоуправления. Глава исполнительного органа субъекта РФ должен быть не моложе 30 лет. Кандидат в президенты должен иметь возраст не моложе 35 лет и проживать в России на менее 10 лет.
Избирательную систему характеризует также механизм выдвижения кандидатов на государственные посты; принципы, на основе которых проводятся выборы: всеобщность избирательных прав, равный вес голосов, свободный выбор; тайное голосование и другие. В целом избирательная система включает в себя порядок, процесс и основные принципы выдвижения кандидатов на государственные посты, организационно-содержательное и материальное обеспечение выборов, работу с избирателями и другие мероприятия.
Неполное определение ↓
Использование той или иной избирательной системы в определенной мере - результат соотношения политических сил в обществе. От того, какая избирательная система используется, результаты выборов при одинаковых результатах голосования могут быть различными. Взвешивая свои возможности в рамках каждого вида избирательных систем, политические силы выбирают наиболее выгодный им вариант формирования выборного органа 1 Катков Д.Б., Корчиго Е В. Избирательное право: вопросы и ответы. М., 2001. С. 195. .
Наиболее распространены три вида избирательных систем: мажоритарная, непропорциональная (полумажоритарная) и пропорциональная.
Избирательные системы, которые для определения результатов голосования применяют принцип большинства, называются мажоритарными (от франц. majoritee - большинство), а те, в основу которых положен принцип соответствия (пропорциональности) между полученными голосами и завоеванными мандатами, носят название пропорциональных. Исследователи выделяют и третий вид - непропорциональная (полумажоритарная).
Так называемая «смешанная» система выборов, которая, к сожалению, получила закрепление в большинстве учебных изданий и комментариях, была введена в России в 1993 г. и просуществовала до 2006 г. Фактически здесь речь шла не об одной системе, а о двух самостоятельных, применяемых в одних выборах, что дезориентировало избирателей, дробило электорат, размывало электоральные предпочтения, приводило к нестабильности парламента или, в обратном случае, к его стагнации. Название системы «смешанная», конечно, было ошибочным, поскольку никакой она смешанной не была. Как известно, смешанная система выборов является разновидностью пропорциональной избирательной системы, где действуют именно закономерности данной системы. Наша же система ничего общего не имела со смешанной системой выборов. Ее можно было бы назвать полюсной, поскольку функционировали два самостоятельных типа избирательных систем в их крайней полюсной антагоничности, задающие ход противоположным колебаниям маятника, по сегменту которого вырисовывается весь спектр существующих на сегодняшний день разновидностей современных избирательных систем. Современные избирательные системы связаны с появлением представительных учреждений парламентского типа: кортесов в Испании, парламента в Англии, Генеральных Штатов во Франции. Именно в этих странах реализовывалась идея формирования представительства, основанная на принципах большинства, а позднее и пропорционального представительства различных политических сил, участвующих в выборах.
Мажоритарные избирательные системы
Они считаются старейшими - именно с них начали проводиться выборы в парламенты. Мажоритарные системы - самые многочисленные, приоритетные как в историческом плане (выборные процедуры до XIX в. строились исключительно на принципах большинства, т.е. мажоритарных основах), так и по представительству в современном спектре избирательных систем.
Эти системы основаны на принципе большинства (фр. majoritaire
Мажоритарные системы имеют очевидные плюсы и минусы 2 См.: Белоновский В.Н. Электоральное право Российской Федерации. М.: РГГУ, 2010. С. 143-184. . Рассмотрим плюсы, которые во многом обусловлены типологическими признаками системы. Мажоритарные системы (в классическом относительном спектре) в основном просты, менее затратны (за исключением более поздних абсолютных систем), максимально персонифицированы, т.е., как отмечалось, избиратель всегда знает, за какого конкретно кандидата он голосует, территориально районированы (т.е. выборы проходят по избирательным округам). В принципе система не абсолютизирует процедурных правил, не так щепетильна к ошибкам, проста в определении результатов голосования, ориентирована на определенного лидера, «бесцветная» кандидатура никогда не пройдет в представительный орган, а сам этот орган, сформированный на основе мажоритарной системы, представляется устойчивым, менее политически ангажированным, более функциональным и характеризуется устойчивыми связями депутатского корпуса (несмотря на наличие свободного мандата) с избирателями.
Особенность мажоритарных систем - их ориентированность на двухпартийные структуры общества, допустим, республиканцев и демократов (США), консерваторов и лейбористов (Англия).
Сформированный таким образом представительный орган власти является устойчивым, стабильным, функциональным. Это плюс данной избирательной системы. Минусом будет то, что этот представительный орган власти при определенных условиях, например при доминировании данной партии в других представительных органах и в органах высших должностных лиц, превращается из стабильного в стагнирующий, когда уже интересы не избирателей, а партийные начинают предопределять функциональную деятельность представительного органа, и государственные интересы преломляются через призму партийных.
Ориентация на двухпартийность - еще один значительный минус мажоритарной системы, заключающийся в том, что система не ориентируется на многопартийность и не стимулирует ее. Попытки преодолеть этот дефект мажоритарной относительной системы введением многомандатных округов лишь в незначительной части исправляют дело, создавая призрачную возможность для других партий быть представленными в выборном органе. Но решить радикально эту проблему в рамках мажоритарной системы не представляется возможным.
Вместе с тем мажоритарные системы имеют и другие очень значительные минусы. Это большая потеря голосов избирателей. Поскольку учитываются только голоса победителя в округе, то другие голоса просто пропадают. Поэтому для системы в целом (за малым исключением) характерны низкий уровень легитимации депутатов, незначительное представление не только партийных интересов, но и интересов электорального корпуса, а также незначительный спектр представляемых ими общественно-политических сил. Попытки преодолеть эти недостатки в рамках введенной позже абсолютной мажоритарной системы решают данную проблему лишь отчасти. Правда, эта избирательная система заставляет всех кандидатов и политические партии максимально «выкладываться» на выборах, поскольку здесь нужен только победитель. Второе место ничего не дает.
За довольно долгий исторический срок применения мажоритарных систем сложилось три их варианта, или три вида большинства: относительного, абсолютного и квалифицированного. Рассмотрим основные разновидности мажоритарных избирательных систем.
Мажоритарные системы относительного большинства
Применяются они во многих странах (США, Великобритания, Индия, страны англосаксонской правовой системы). Активно задействованы они и в континентальной Европе.
Этот вид мажоритарной избирательной системы нередко сочетается с одномандатными избирательными округами: от одного округа, примерно равного по количеству избирателей, избирается один депутат. У избирателя также один голос, который он отдает за одного из кандидатов. При этом, как правило, не устанавливается какой-либо квалификационный барьер, т.е. победитель может набрать, скажем, 10, 15, 20 и более процентов, в любом случае больше, чем любой его соперник, и будет избранным.
По такой системе проходили выборы части депутатов Госдумы в России (225 депутатов), которые выдвигались по мажоритарным округам (депутаты-одномандатники) начиная с 1993 г. В соответствии с п. 2 ст. 39 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г. признавался избранным кандидат, получивший наибольшее число действительных голосов. Эта же норма закреплялась и в последующих законодательных актах, например, в Законе о выборах депутатов Государственной Думы 2002 г. (п. 5 ст. 83). Условием при определении победителя выступает правило, по которому число голосов избирателей, поданных за кандидата, набравшего наибольшее число голосов по отношению к другому кандидату, должно быть не меньше, чем число голосов избирателей, поданных против всех кандидатов, в противном случае выборы признаются несостоявшимися (подп. 2 п. 2 ст. 83).
Своеобразной разновидностью мажоритарной системы относительного большинства при голосовании в один тур являются выборы по двух- и многомандатным округам. Что касается мажоритарной системы относительного большинства при голосовании в один тур в двухмандатном округе (один округ - два депутата), то в нашей стране на федеральном уровне такие выборы встречались всего один раз - в декабре 1993 г. Именно по этой системе избирались депутаты Совета Федерации Федерального Собрания РФ (члены Совета Федерации первого созыва назывались депутатами). Причем специфика этих выборов заключалась в том, что избиратель имел не два голоса, как обычно при голосовании в двухмандатном округе (на данных выборах избирательные округа образовывались в рамках административных границ субъектов Российской Федерации.), для выборов двух депутатов, а только один голос, который он в соответствии с п. 3 ст. 3 Положения о выборах подает сразу за двух кандидатов.
Эго обусловливалось тем, что кандидаты в депутаты Совета Федерации выдвигались в своеобразной связке по два кандидата от каждой группы избирателей или избирательных объединений. Впрочем, в соответствующей статье закреплялось правило «не более двух кандидатов в каждом округе» (п. 1 ст. 20), т.е. можно было выдвинуть и одного, но тогда избиратель мог свой голос отдать только за одного кандидата, поскольку в соответствии с п. 2 ст. 29 избиратель «ставит крест либо любой иной знак в квадрате напротив фамилий тех кандидатов, за которых он голосует», т.е. квадрат один на двух кандидатов. «Каждый избиратель получил право подачи голоса одновременно за двух кандидатов» 3 Бушков О.И. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Юридический центр Пресс. 2003. С. 117. . Если кандидат шел «без связки», то тогда избиратель мог использовать свой голос, отдав его за этого кандидата, но он уже не мог поставить соответствующий знак в квадрате и за другого или других кандидатов.
Итак, в Российской Федерации по мажоритарной избирательной системе относительного большинства избиралась половина состава депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ до октября 2006 г. 4 Именно тогда прошли последние довыборы (дополнительные выборы вместо выбывших кандидатов) по существовавшей с 1993 г. модели выборов. , сейчас проводятся выборы части депутатского корпуса большинства законодательных (представительных) органов государственной власти в субъектах РФ 5 В соответствии с п. 16 ст. 35 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав...» не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Российской Федерации либо в одной из его палат должны распределяться между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов // СЗ РФ. 2002. № 24. Ст. 2253. В некоторых субъектах выборы проводятся только по пропорциональной системе, например, в Московской области, Дагестане и т.д. , представительных органов местного самоуправления.
Эта система универсальна, пригодна при выборах как в одномандатных, так и в многомандатных округах, допускает различные модификации избирательных округов, соперничество как отдельных кандидатов, так и партийных списков. Обычно при мажоритарной системе относительного большинства выборы проводятся по одномандатным округам, хотя, как уже отмечалось, возможно образование и многомандатных округов. Так, в некоторых регионах России на муниципальных выборах имеются примеры создания таких избирательных округов.
Достоинством мажоритарной избирательной системы относительного большинства является ее результативность - всегда кто-то наберет относительное большинство. Этим исключается обременительный для избирателей и дорогостоящий второй тур выборов (повторное голосование). Применение этой системы нередко дает однозначные результаты при двухпартийной системе, когда соперников (списков кандидатов) только два. Но когда кандидатов много и голоса избирателей «распыляются» между ними, эта система искажает волю избирательного корпуса, поскольку кандидатов много, а победителем становится только один - за которого проголосовало хоть на одного избирателя больше, чем за любого из его соперников.
Мажоритарная система абсолютного большинства
Иногда ее называют французской моделью, так как она традиционно используется во Франции и на ранее зависимых от Франции территориях. При этой избирательной системе для признания выборов состоявшимися необходимо, чтобы в день голосования к избирательным урнам явилось абсолютное большинство зарегистрированных избирателей (минимум 50% плюс один избиратель), а для избрания необходимо получить более 50% (минимум 50% плюс один голос) всех поданных голосов.
Эта система не всегда приносит результат в первом туре голосования, так как не всегда в выборах участвуют популярные кандидаты, способные настолько привлечь к себе внимание и обеспечить высокую явку избирателей. Кроме того, при большом количестве кандидатов голоса избирателей распределяются между ними так, что ни один из кандидатов не получает необходимого большинства в 50%. При этой системе проводится второй тур голосования (повторное голосование) обычно между двумя кандидатами, набравшими наибольшее количество голосов. В результате второго тура голосования одному из них легче набрать абсолютное большинство голосов.
Однако мажоритарные системы абсолютного большинства, перебаллотировочные, двухтуровые со шкалой относительного большинства в первом туре и со шкалой абсолютного большинства во втором туре несут в себе значительный риск того, что выборы вообще могут не состояться, поскольку высоко поднята рамка квалификации, и набрать во втором туре 50% + 1 голос удается далеко не всем, особенно в условиях реально альтернативных выборов. Иногда до трети мест в представительном органе оставались вакантными, и требовались повторные выборы. Поэтому законодатель, чтобы сделать второй тур более результативным, пошел на изменение правил определения результатов голосования во втором туре, введя в него также шкалу относительного большинства. Несмотря на то, что система по-прежнему называлась абсолютной, на самом деле и в первом, и во втором туре победитель определялся по шкале относительного большинства, при формально абсолютных параметрах системы.
Такая система была впервые применена при выборах народных депутатов СССР в 1989 г., которые баллотировались по мажоритарным и национально-территориальным избирательным округам, правда, не затронув выборы депутатов от общественных организаций, где действовали другие правила. Так, в соответствии со ст. 60 Закона о выборах народных депутатов СССР, если по избирательному округу баллотировалась более двух кандидатов в народные депутаты СССР и ни один из них не был избран, окружная избирательная комиссия принимает решение о проведении в округе повторного голосования по двум кандидатам в депутаты, получившим наибольшее число голосов. Повторное голосование в избирательном округе проводится не позднее чем в двухнедельный срок. Избранным считается кандидат в народные депутаты СССР, получивший при повторном голосовании наибольшее число голосов избирателей, принявших участие в голосовании, по отношению к любому другому кандидату . Как видим, и здесь действовала шкала относительного большинства. По этой модели проходили и выборы народных депутатов РСФСР в 1990 г.
Таким образом, мажоритарная система абсолютного большинства предполагает проведение повторных выборов. Так, по законам 1978 г. о выборах в Верховный Совет СССР и в Верховный Совет РСФСР в случае, если ни один из баллотировавшихся по избирательному округу кандидатов в депутаты не был избран, предусматривались именно повторные выборы, т.е. проводились все избирательные процедуры: выдвижение и регистрация кандидатов, агитация, голосование. Такие же правила устанавливались и законодательством о выборах в Советы всех уровней - от областных (краевых) до сельских (поселковых). Такая система просуществовала до конца 1980-х, т.е. до тех пор, пока законодательно не был установлен принцип обязательной альтернативности выборов (до этого в каждом избирательном округе выдвигался только один кандидат, являвшийся кандидатом единого блока коммунистов и беспартийных, чье избрание было, как правило, предрешено).
В настоящее время мажоритарная избирательная система абсолютного большинства применяется в Российской Федерации при выборах Президента России. Федеральный закон от 2003 г. «О выборах Президента Российской Федерации», устанавливает, что избранным считается зарегистрированный кандидат, который получил более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Число избирателей, принявших участие в голосовании, определяется по числу избирательных бюллетеней установленной формы, обнаруженных в ящиках для голосования (ст. 76).
Статья 77 Закона устанавливает, что если в избирательный бюллетень было включено более двух зарегистрированных кандидатов и ни один из них по результатам общих выборов не был избран на должность Президента РФ, то Центральная избирательная комиссия РФ назначает повторное голосование (т.е. второй тур голосования) но двум зарегистрированным кандидатам, получившим наибольшее число голосов избирателей. По итогам повторного голосования избранным на должность Президента РФ считается кандидат, получивший при голосовании большее число голосов избирателей.
Повторное голосование может проводиться и по одной кандидатуре в случае, если после выбытия зарегистрированных кандидатов останется только один кандидат. При этом зарегистрированный кандидат считается избранным на должность Президента РФ, если он получит более 50% голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Повторное голосование по выборам Президента РФ проводится с 1991 г. На практике повторное голосование (второй тур) проводилось только в 1996 г., когда основными кандидатами на президентскую должность были Г. Зюганов и Б. Ельцин.
Мажоритарная избирательная система абсолютного большинства, как уже отмечалось, имеет свои достоинства и недостатки. Ее достоинством считается то, что при ее использовании на парламентских выборах она позволяет создать прочное, стабильное правительство, опирающееся на большинство в парламенте. К тому же эта система менее результативна, что вызывает необходимость проведения повторных голосований, при которых, как мы видели, итог выборов может устанавливаться в соответствии с системой относительного большинства.
Мажоритарные системы абсолютного большинства, перебаллотировочные, двухтуровые являются, как уже отмечалось, более затратными и громоздкими системами повторного голосования. Кроме этого, они в значительной степени являются и аномальными, допускающими несовпадение води и волеизъявления избирателя во втором туре, когда кандидат, за которого голосовал избиратель, не проходит во второй тур, и при голосовании во втором туре данный избиратель, не голосовавший в первом туре за потенциальных победителей, перешедших во второй тур, вынужден голосовать за одного из победителей вопреки своей воле. Конечно, избиратель может проголосовать в этом случае против всех, если такая строка имеется в избирательном бюллетене, но электоральная практика показывает, что большинство все же голосует вопреки своей воле за одного из кандидатов во втором туре, руководствуясь правилом «меньшего зла».
Кроме того, двухтуровые системы провоцируют самые немыслимые и беспринципные сделки между кандидатами и партиями в период между турами, идет откровенная «торговля» голосами избирателей, которых неудачники первого тура в обращении к «своему» электорату призывают про гол сковать за определенную кандидатуру во втором туре.
Характерный пример в этом плане - выборы Президента РФ в 1996 г. Как известно, победителями первого тура тогда стали Б. Ельцин (35,78% голосов) и Г. Зюганов (32,49% голосов). Для победы во втором туре этих голосов было явно недостаточно. В этом случае без голосов электората генерала А. Лебедя (14,73% голосов), занявшего третье место в первом туре, ни один из кандидатов победить не мог. Естественно, с генералом А. Лебедем кандидаты, вышедшие во второй тур, вели переговоры на предмет призыва к своему электорату отдать голоса за одного из кандидатов, вышедших во второй тур. Но ведь в первом туре генерал А. Лебедь как раз и строил свою программу на критике программ кандидатов, вышедших во второй тур. Казалось, компромисс здесь невозможен. Однако, после некоторого раздумья, генерал А. Лебедь все-таки призвал своих сторонников отдать голоса за Б. Ельцина. Конечно, не все последовали этому призыву, были и разочаровавшиеся, некоторые вопреки воле оказали поддержку Г. Зюганову. Но это меньшинство, абсолютное большинство сторонников генерала, следуя призыву А. Лебедя, все-таки отдали голоса Б. Ельцину.
Непропорциональные (полумажоритарные) системы
Большую семью избирательных систем составляют непропорциональные (или полумажоритарные) системы выборов. В нашей стране при выборах депутатов в представительные государственные органы и органы местного самоуправления эти системы не применялись, хотя отдельные элементы этих систем мы могли наблюдать при определении победителя (или победителей) в различных сферах жизнедеятельности, например, при определении победителей по социалистическому соревнованию, спортивных спартакиад, профессиональных олимпиад и т.д. Основными их разновидностями являются непропорциональные системы ограниченного голосования, системы единственного непередаваемого голоса, кумулятивные системы, системы преференциального голосования и другие.
Появление непропорциональных избирательных систем - результат межполюсного колебания «маятника» от мажоритарных относительных систем до пропорциональных систем, который затрагивает значительный спектр необычных, неклассических избирательных отношений, которые воплощают в себе элементы различных полюсных систем, во всем их разнообразии, необычном сочетании, но, тем не менее, по этим качествам классифицированные современными исследователями в самостоятельную семью избирательных систем 6 Лейкман Э., Ламберт Д. Исследование мажоритарной и пропорциональной избирательных систем. М., 1958; Зарубежное избирательное право: Учебное пособие / Науч. ред. В.В. Маклаков. М.: НОРМА. 2003; Сравнительное избирательное право: Учеб, пособие / Науч. ред. В.В. Маклаков. М.: Норма, 2003. .
В первую очередь обратим внимание на непропорциональную систему ограниченного голосования. Она призвана преодолеть изъян мажоритарных систем, связанный с недостаточным стимулированием многопартийности, который тщетно пытались преодолеть в рамках мажоритарной системы относительного большинства при голосовании в один тур в многомандатном округе. Внешне непропорциональная система ограниченного голосования напоминает именно мажоритарную относительную многомандатную. Но это только внешнее сходство.
Обратимся к тому же примеру, что и при характеристике относительной многомандатной системы. В округе избирается шесть депутатов, т.е. округ многомандатный, при неограниченном круге кандидатов, но у избирателя не шесть голосов, как при относительной многомандатной системе, а меньше, может быть и один, или два, но в любом случае меньше, чем количество замещаемых мандатов. Значит, партия уже не может выставить шесть своих кандидатов, а будет ориентироваться на количество голосов избирателей из-за боязни раздробить свой электорат лишними кандидатами.
Таким образом, если у избирателя, допустим, два голоса, то и доминирующая партия может выставить только двух своих кандидатов, а на остальные четыре мандата будут выставлены уже представители других партий. И при абсолютных показателях доминирующая партия сможет провести в депутаты только двоих своих кандидатов, тогда как четыре мандата, даже при значительно худших показателях, будут у других партий. Поэтому стимулирование многопартийности при данной системе значительно выше. Кроме того, при данной системе голоса избирателей не теряются, как при относительной многомандатной, и при благоприятном сочетании у небольших партий появляются веские основания для представительства в выборном органе.
Интересно, что и в нашем законодательстве с 2005 г. появилась норма, которая при определенных условиях может развиваться в сторону непропорциональной системы ограниченного голосования. Так, например, в соответствии с п. 2 ст. 5 Закона «Об основных гарантиях избирательных прав» «Если на выборах в законодательный (представительный) орган государственной власти или в представительный орган муниципального образования образуются избирательные округа с разным числом мандатов, каждый избиратель имеет число голосов, равное числу мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов, либо один голос».
Последняя альтернативная новелла «либо один голос» отсутствовала в первоначальной редакции Закона от 2002 г. Поэтому данная система являлась мажоритарной, относительной, при голосовании в один тур в многомандатном округе.
Стоит отметить, что проблема многомандатности у нас была объектом рассмотрения Конституционного Суда РФ, который подтвердил возможность проведения выборов по избирательным округам с разным числом мандатов, установив обязательность обеспечения равноправия избирателей, наделения каждого из них одинаковым числом голосов на соответствующих выборах 7 Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 2000 г. по делу о проверке конституционности части 2 статьи 3 Закона Оренбургской области от 18 сентября 1997 г. «О выборах депутатов Законодательного Собрания Оренбургской области» в связи с жалобой граждан Г.С. Борисова, А.П. Бучнева, В.И. Лошманова и Л.Г. Маховой // СЗ РФ. 2000. № 13. Ст. 1429. .
Поскольку все избиратели в данном многомандатном округе имеют равное количество голосов, соответствующее количеству замещаемых мандатов от округа, равенство будет сохраняться. Оно будет сохраняться и в случае, если все избиратели будут иметь равное количество голосов, но меньшее, чем количество замещаемых мандатов (в нашем случае, в соответствии с п. 2 ст. 5, «либо один голос»), т.е. в многомандатном округе избиратель может иметь и один голос.
Тогда эта избирательная система будет другая, а именно «непропорциональная система ограниченного голосования», характеристика которой дана выше, но и эта система не нарушает равенства прав избирателей, поскольку все избиратели имеют в много мандатном округе одинаковое количество голосов, в данном случае - один.
Ограниченной система называется потому, что здесь мы наблюдаем ограничение количества голосов по отношению к количеству заметаемых мандатов от округа, но это не нарушает равенства прав избирателей, поскольку все они в данном многомандатном округе имеют равное количество голосов.
В рассматриваемой норме стоит обратить внимание еще на одну новеллу законодателя: количество голосов у избирателя различных многомандатных округов определяется не по количеству мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе, а по количеству мандатов, подлежащих распределению в избирательном округе с наименьшим числом мандатов . А вот это уже небесспорно, поскольку получается, что округе наименьшим числом мандатов имеет их количество, равное трем. Значит, у всех избирателей в других округах, где количество заметаемых мандатов больше, допустим, четыре, пять, у избирателей будет по три голоса при голосовании в этих округах в данный представительный орган.
Поэтому часть избирателей будет голосовать в рамках одной избирательной системы, другая часть - по иной в одних выборах. Там, где замещаются три мандата и избиратели имеют три голоса, выборы будут происходить по мажоритарной избирательной системе, относительной, при голосовании в один тур в многомандатном округе; там же, где замешаются пять мандатов, но у избирателя все те же три голоса, выборы будут происходить по непропорциональной системе ограниченного голосования, т.е. в одних выборах присутствуют две избирательные системы, а это уже напрямую будет нарушать равенство прав избирателей.
Своеобразная разновидность ограниченного голосования - система единственного непередаваемого голоса . Она реже применяется на выборах государственных представительных органов власти и органов местного самоуправления, но нередко используется при других выборах. Округа здесь также являются многомандатными, причем разной численности, но действует жесткое правило, по которому каждый мандат должен соответствовать равному числу избирателей. У самого же избирателя только один голос, поэтому здесь партии также ограничены в выставлении своих кандидатов.
Интересной представляется и непропорциальная система кумулятивного голосования . Округа многомандатные, и у избирателя здесь столько голосов, сколько замешается мандатов. Но в отличие, скажем, от мажоритарной относительной многомандатной системы избиратель вправе распорядиться своими голосами не по кругу, а отдать, допустим, за своего кандидата сразу два или все голоса, таким образом выражая ему свое предпочтение. Система применяется редко.
Довольно распространенными являются разновидности различных преференциальных систем , когда победитель на выборах определяется или путем суммирования очков, или по достижении определенного их количества, или путем выставления преференций, символизирующих 1, 2, 3 и т.д. предпочтения. Победитель в этом случае будет определяться по наименьшему количеству баллов, т.е. по большему количеству первых мест, вторых, третьих и т.д.
Пропорциональная избирательная система
Считается, что пропорциональная избирательная система позволяет избежать многих недостатков, присущих мажоритарной системе 8 Иванченко А.В., Кынев А.В., Любарев А.Е.. Пропорциональная избирательная система в России: история, современное состояние, перспективы. М.: Аспект Пресс. 2005. . Эта система была впервые использована в конце XIX в. в ряде стран: в Сербии (с 1888 г.), в Бельгии (с 1889 г.), в некоторых Швейцарских кантонах (с 1891-1893 гг.), в Финляндии (с 1906 г.).
В идеальной конструкции пропорциональные избирательные системы имели важные преимущества, значительно оживляя политическую трибуну общества: системы во многом исключали потерю голосов избирателей, почти все голоса, поданные гражданами на выборах, доходили до своих адресатов и засчитывались при формировании представительных органов власти. Системы обеспечивали более полное представление политических интересов и предпочтений, существующих в обществе, его политического спектра, повышали уровень легитимации представительского корпуса, являлись мощным катализатором становления и развития многопартийности - одного из важнейших институтов демократизации общества.
К сожалению, эти характеристики относятся только к идеальной модели пропорциональных выборов, но она существует только в представлениях исследователей и в теории выборов.
Пропорциональная избирательная система имеет и серьезные недостатки, связанные с конструктивными характеристиками. Они в значительной степени обезличенные, а этот фактор нельзя недоучитывать, особенно в условиях российской ментальности, где более тысячи лет существовали персонализированные выборные начала. Когда избирателю будет представлен партийный список из 600 кандидатов, вернее, несколько таких списков, даже разбитый на региональные части, выбор избирателя становится такой же, как и во времена безальтернативности, т.е. выбор без выбора.
Пропорциональная система более затратная и усложненная, особенно в части определения результатов голосования.
Главный недостаток пропорциональной избирательной системы заключается в том, что представительные органы, сформированные на их основе, таят в себе возможность превратиться в «лоскутные парламенты», в представительство клубов по политическим интересам, когда каждая партия «потянет одеяло на себя», исходя из своих политических интересов, забывая интересы избирателей, общества и государства. Конечно, можно путем «избирательных порогов», поднятием «проходного процента» до 3, 4, 5 или, как сейчас в России, при выборах депутатов Госдумы до 7% преодолеть эту «лоскутность», но тогда мы придем в условиях российской действительности к такой же доминированности двух партий, а то и одной, что характеризует и мажоритарные относительные системы. А если не удержаться от соблазна и поднять проходной порог до 10%, как на выборах депутатов Мосгордумы 2005 г., мы можем получить и доминирование одной партии, что, помня советский опыт, может привести к свертыванию демократических ценностей общества, с таким трудом «пророщенных» в 1990-е. Более того, мы возвратимся к большим процентам «пропавших» (неучтенных) голосов тех партий, которые не смогут преодолеть этот высокий заградительный барьер, и вернемся к тому же, от чего «убегали» при мажоритарной избирательной системе. И, конечно же, надо по возможности удерживаться от резких переходов от одной избирательной системы к другой, которые даже в условиях стабильного общества и устоявшихся традиций могут привести к дестабилизации и непредсказуемым последствиям. Поэтому должны присутствовать эволюционность и взвешенность при совершенствовании выборной модели формирования представительных органов власти.
Рассмотрим основные характеристики пропорциональных избирательных систем и их разновидности. Исследователи выделяют несколько семей пропорциональных систем: списочные, блокировочные, смешанные, передаваемых голосов и др. Всего же разновидностей пропорциональных систем насчитывается несколько сотен. Мы уже отмечали, что еще в конце XIX в. выдающийся исследователь теории права Н.М. Коркунов, возглавлявший российскую ассоциацию сторонников пропорциональных систем, насчитывал около 500 разновидностей пропорциональных избирательных систем 9 Коркунов Н.М. Пропорциональные выборы. СПб., 1896. . Правда, несколько позже, применительно к 1908 г., итальянец С. Коррадо отмечал только более 100 разновидностей пропорциональных избирательных систем. Но в любом случае на сегодняшний день их меньше не стало. Вместе с тем, мы не можем согласиться с мнением о том, что разновидностей пропорциональной системы известно значительно больше, чем вариантов мажоритарной избирательной системы 10 Сравнительное избирательное право: Учебное пособие / Науч. ред. В.В. Маклаков. М.: Норма. 2003. С. 139. . Конечно, это не так. Приоритетной и, естественно, имеющей больший спектр разнообразия, является семья мажоритарных систем, хотя это и не принципиально.
На первый взгляд, пропорциональные системы в их списочном варианте (классическом) просты и рациональны. Пропорциональность обеспечивается зависимостью между величинами: прямой, обратной, прогрессивной и т.д. Представим себе, что в государстве «X» совокупный электорат, принявший участие в голосовании, составил 100 тыс. Парламент государства «X» составляет 100 депутатов. Вся страна составляет единый избирательный округ, правда, можно и усложнить, поделить страну на несколько округов, суть от этого не изменится. Но мы оставим один округ, общегосударственный. В выборах участвуют несколько партий, которые набирают определенное количество голосов:
Партия «А» - 40 тыс.
Партия «В» - 30 тыс.
Партия «С» - 9 тыс.
Партия «О» - 6 тыс.
Партия «Е» - 5 тыс.
Партия « F» - 4 тыс.
Партия «G» - 3 тыс.
Партия «Н» - 2 тыс.
Партия «I» - 1 тыс.
Для того чтобы узнать, сколько мест в парламенте получат эти партии, необходимо вывести избирательную квоту: X/Y, где X - совокупный электорат, принявший участие в голосовании (100 тыс.), а Y - количество мест в парламенте. Итак, 100 тыс. /100 = 1 тыс. Таким образом, избирательная квота (частное, метр) составляет 1 тыс. Чтобы получить 1 мандат, необходимо набрать 1 тыс. голосов избирателей. Теперь делим набранные партиями голоса избирателей на квоту и получаем количество мест в парламенте, завоеванных этими партиями. Допустим, партия «А» набрала 40 тыс. голосов избирателей. Делим их на квоту 40 тыс./ 1 тыс. = 40. Таким образом, партия «А» получает 40 мест в парламенте, соответственно получат места в парламенте другие партии (например, партия «Н», набравшая 2 тыс. голосов, получает два места, партия «I», набравшая всего 1 тыс. голосов, получает одно место).
Если бы выборы проводились по мажоритарной системе, то в парламенте был бы представлен только кандидат (список) «А». Поэтому в данном случае формальные преимущества пропорциональной системы налицо, партия, набравшая всего 1 тыс. голосов, в нашем примере является представленной в парламенте. Но это мы взяли идеальный пример. На деле все сложнее. Во-первых, участвующие в выборах партии никогда не набирают такие круглые числа голосов избирателей, поэтому при делении на квоту появляются дробные числа, с определенными остатками, за которые разгорается сложная борьба, поскольку это дополнительные места. Во-вторых, избирательные квоты могут быть рассчитаны по различным методикам и дать другой результат.
Кроме этого, можно использовать не квотные методики, а, допустим, делительные или другие. В-третьих, в нашем примере маленький парламент - всего 100 депутатов, но в парламенте оказались представители девять партий. Ни одна партия не получила абсолютного большинства. Две доминирующие партии - «А» и «В» - вынуждены для того, чтобы сформировать правительство или просто принять закон, блокироваться с другими партиями, минимум еще двумя. Таким образом, данный парламент обречен на длительную внутри парламентскую борьбу, которая, конечно, делает его менее стабильным. Даже если какой-то консенсус будет достигнут, нет гарантий, что при очередном голосовании он сохранится, и партиям не придется искать новых союзников, а это вновь вызовет дестабилизацию не только деятельности парламента, но и общества в целом. В-четвертых, чтобы избежать такой «лоскутности» парламента, прибегают к так называемому заградительному барьеру, отсекая партии, набравшие меньшее количество голосов. Допустим, он вводится на уровне 5% (как было в России до 2007 г.). И сразу четыре партии (партии «F», «G», «H», «I») оказываются «за бортом» распределения мандатов. Но ведь это 10 мандатов, которые перейдут другим партиям, и они не обеспечены волеизъявлением электората этих партий, т.е. происходит фактически делегитимное приращение мандатов другим партиям (за что мы критиковали мажоритарные системы), не обеспеченное голосами избирателей.
Но даже после этого в парламенте остаются пять партий. Поднимаем заградительный барьер до 7%, как принято в Российской Федерации с декабря 2006 г., и еще две партии - «D» и «Е», имеющие 11 мандатов, остаются «за бортом». Их мандаты переходят другим партиям, и в совокупности с ранее переданными уже 21 (10 + 11) мандат не обеспечен волеизъявлением избирателей данных партий. Но если мы поднимем заградительный барьер до 10%, как это было на выборах в Московскую городскую Думу 4 декабря 2005 г., то мандатов лишится и партия «С». А это еще 21 + 9, всего 30 мандатов. Итак, мы лишили представительства в парламенте 7 партий, потеряно 30 тыс. голосов избирателей. Кроме того, в парламенте две ведущие партии завладели 30 лишними мандатами, не обеспеченными волеизъявлением электората соответствующих партий, т.е. они получили делегитимные мандаты. Но поскольку в парламенте осталось только две партии, то мы фактически при пропорциональной системе пришли к такому же результату, как и при мажоритарной системе, а ведь пропорциональная система вводилась с той целью, чтобы преодолеть эти недостатки мажоритарной системы, но корректировками мы ее привели к тем же недостаткам, которые присущи мажоритарным системам.
Рассмотрим разновидности пропорциональной системы, в первую очередь списочные системы . Партии составляют списки кандидатов в депутаты, регистрируют их в соответствующей избирательной комиссии. Избиратель дистанцирован от составления списка. Это дело самой партии. Список составляется один на всю страну (у нас это партийный список кандидатов в рамках единого федерального округа). Он может быть единый, или разбит по округам, или в рамках единого выделяются его региональные части. У нас, как известно, число региональных групп кандидатов не может составлять менее 80 (ч. 19 ст. 36 Закона «О выборах депутатов Госдумы»). По характеру списки могут быть жесткими, гибкими или панашированными.
Что касается жестких списков , то избиратель дистанцирован не только от их составления (это дело самой партии), но он не может на них оказать влияния и при голосовании. Ему только предлагается или проголосовать за партийный список, или нет (точнее, выразить свое мнение относительно первых трех кандидатов партийного списка, помещенных в избирательном бюллетене), но он не может, допустим, кого-то вычеркнуть из списка, или переставить местами кандидатов списка. Именно такая списочная система принята в Российской Федерации, причем в соответствии с ч. 2 ст. 36 Закона «О выборах депутатов Государственной Думы» этот список состоит из 600 кандидатов.
Разновидностью списочной системы является система, предусматривающая наличие гибкого (полужесткого) списка . Избиратель, не оказывающий влияния на формирование партийного списка, может повлиять на него в ходе голосования, сделать свой выбор в пределах списка. В одном случае этот выбор ограничивается одним кандидатом (система единого непередаваемого голоса избирателя), в других разновидностях систем гибкого списка выбор может распространяться более чем на одного кандидата (система единого передаваемого голоса избирателя, позволяющая ему проставлять в избирательном бюллетене предпочтения напротив понравившихся ему кандидатов в партийном списке), у избирателя большая свобода выбора в пределах списка, более того, он может полностью переструктурировать содержание списка. Бывший Председатель Центризбиркома России А.А. Вешняков не раз в своих интервью ратовал за введение элементов систем гибкого списка в Российской Федерации, но у нас, в связи с объемностью федерального списка кандидатов, такое вряд ли возможно, хотя на уровне выборов в субъектах Российской Федерации элементы такого голосования, в порядке эксперимента, уже проводились.
Российскому избирателю не знакома система панаширования - одна из разновидностей так называемых свободных списков. Она предоставляет не только свободу выбора в пределах списка, но и право внесения в конкретный список кандидатов из других списков. Впрочем, в определенных разновидностях системы панаширования кандидат может составить и свой список кандидатов из выдвинутых на данные выборы партийных списков кандидатов. Таким образом, ему предоставляется большая свобода выбора, не ограниченная кандидатами одного списка.
Смешанная избирательная система
Это разновидность пропорциональной избирательной системы. Но поскольку в большинстве исследований данное понятие используется для характеристики особенностей российской избирательной системы 1993-2006 гг., имеется необходимость дать ее характеристику. При этом сошлемся на ее характеристику, данную российскими исследователями, которые отмечают, что применение в данном случае термина «смешанная система» не вполне корректно, поскольку результаты выборов по мажоритарной и пропорциональной системам устанавливаются автономно друг от друга. Правильнее говорить об одновременном использовании мажоритарной и пропорциональной систем. Тем не менее, поскольку термин «смешанная система» стал общепринятым, то его используют специалисты, учитывая, что речь идет не об отдельной избирательной системе, а о сочетании двух систем 11 Наверное, было бы точнее назвать ее «полюсной избирательной системой», поскольку «смешанная» предполагает не вообще различное сочетание систем, а сочетание противоположных, полюсных систем - мажоритарной и пропорциональной. .
Таким образом, в данном случае понятие «смешанная избирательная система» предполагает одновременное использование в стране и мажоритарной и пропорциональной систем. При этом достигается цель соединения преимуществ и достоинств каждой из этих систем при выборах различных государственных органов. В других случаях необходимо пояснение, что речь идет о смешанной избирательной системе как разновидности пропорциональной системы выборов.
Смешанная избирательная система как разновидность пропорциональных систем может быть двух видов:
- в основном применяется мажоритарная система, и она дополняется пропорциональной. Например, в Мексике нижняя палата парламента состоит из 300 депутатов, избираемых по мажоритарной системе относительного большинства но одномандатным округам, и 100 депутатов, избираемых по системе пропорционального представительства, которое проводится по многомандатным округам. В 1993 г. к смешанной избирательной системе перешла Италия: 75% мест в каждой из палат парламента замешается по мажоритарной системе в одномандатных округах; 25% - в много мандатных округах по пропорциональной системе; (2) половина депутатов парламента избирается в одномандатных избирательных округах, которые охватывают всю страну, а вторая половина - по общегосударственным партийным спискам (Германия, Грузия и др.).
При любой разновидности смешанной избирательной системы избиратель, приходя на избирательный участок, получает два бюллетеня. В одном он выбирает кандидата по мажоритарной системе, во втором - партию (блок, объединение) - по пропорциональной. Эта система дает возможность избирателю выбирать и конкретного политического деятеля, и соответствующую партию. При смешанных системах, как правило, применяется заградительный барьер.
Следует отметить, что для пропорциональных систем главное - не установление большинства голосов (в отличие от мажоритарных), а вычисление избирательной квоты (избирательного метра). Но при этом практически всегда складывается ситуация, в которой избирательная квота не укладывается целое число раз в количество голосов, собранное каждой партией.
Вопрос о том, как учесть эти остатки, - один из самых трудных при определении итогов выборов по пропорциональной системе. Обычно используются два метода распределения остатков: метод наибольшего остатка и метод наибольшей средней. Метод наибольшего остатка заключается в том, что нераспределенные мандаты передаются партиям, имеющим наибольший остаток, образовавшийся в результате деления полученных партийным списком голосов избирателей на избирательную квоту. Метод наибольшей средней заключается в том, что нераспределенные мандаты передаются партиям, имеющим наибольшую среднюю. Эта средняя вычисляется путем деления числа полученных партией голосов на число уже полученных партийным списком мандатов, увеличенное на единицу.
Результаты по распределению мандатов получаются разными при использовании различных методов. Правило наибольшего остатка наиболее выгодно небольшим партиям, а правило наибольшей средней более крупным партиям.
Заградительный барьер отвечает стремлению создать условия для эффективной работы парламента, когда в нем работают прежде всего партии, представляющие интересы больших групп населения и создающие крупные парламентские фракции. Он также препятствует прохождению в парламент мелких партий и стимулирует процесс их объединения или блокирования с более крупными. В то же время заградительный барьер - это своего рода ограничение демократии, поскольку его действие лишает небольшие партии, которых поддерживает определенный процент населения, права участвовать в распределении депутатских мандатов. В Российской Федерации противники заградительного барьера обращались в Конституционный Суд РФ, стремясь отменить соответствующее положение законодательства о выборах. Однако Конституционный Суд воздержался от признания заградительного барьера неконституционным.
Среди других разновидностей пропорциональных систем выделяются семьи блокировочных избирательных систем и систем передаваемых голосов , которые в российской электоральной практике не применяются.
Особые избирательные системы
Необходимо дать краткую характеристику особых избирательных систем, элементы определенных разновидностей которых применяются и у нас. Они призваны, с одной стороны, обеспечить представительство меньшинств (этнических, национальных, конфессиональных, административно-территориальных, автономных и т.д.) в выборном органе, с другой - гасить то общественное детонирование, которое могут вызвать выборы в особо напряженных регионах, где невозможно провести выборы в обычном классическом варианте.
Один из типов особых систем принято называть ливанским . Здесь речь идет о системе многомандатных округов, где за меньшинством закрепляется определенное количество мандатов еще до выборов. В выборах принимают участие представители любых этнических групп, национальностей, проживающих на территории соответствующего округа. В соответствии с законом депутатами в выборных органах от этих меньшинств могли быть только представители титульных наций, групп или любой представитель, независимо от этнонациональной и конфессиональной принадлежности, лишь бы он представлял это меньшинство.
В советское время в СССР, РСФСР и других союзных республиках при выборах часть депутатов избиралась по национально-территориальным округам, которые в принципе преследовали ту же цель - обеспечить представительство определенной национальной территории, хотя в рамках этой системы шло представительство и административно-территориальных единиц, поскольку «нарезка» таких округов шла по союзным республикам в целом, территория которых делилась на национально-территориальные округа, исходя из равенства избирателей в этих округах в каждой союзной республике отдельно, независимо от этнической территориальности определенной общности. Впрочем, в определенных случаях эти границы могли и совпадать.
Сейчас в соответствии с Законом о гарантиях избирательных нрав при общих базовых моментах автономные округа, независимо от численности в них избирателей, должны быть представлены через партийный список (список избирательного объединения) в Государственной Думе.
Существует еще и фиджийская разновидность избирательных систем (системы выборов по налагающимся округам), которая в России не применяется.
Как известно, избирательная система в качестве института избирательного права понимается в двух значениях. Во-первых, избирательная система представляет собой всю совокупность принципов, методов, норм, регулирующих проведение выборов в государстве. На наш взгляд, такая позиция дает слишком широкое представление об избирательной системе. Хотя на практике подобная трактовка не только допускается, но и применяется. Так, в 2013 г. отмечается 20-летие избирательной системы в Российской Федерации и ее субъектах. В данном случае понятие "избирательная система" трактуется пространно.
Второе толкование понятия "избирательная система" основано на включении в него условий признания кандидата (кандидатов) избранными, а списков кандидатов – допущенными к распределению депутатских мандатов, а также порядка распределения депутатских мандатов между списками кандидатов и внутри списка кандидатов. Именно эта трактовка понятия "избирательная система" представляется нам более правильной.
В соответствии с ней можно выделить три вида избирательных систем: мажоритарная, пропорциональная и смешанная.
Мажоритарная избирательная система применяется исключительно при выборах отдельных кандидатов, а не списков кандидатов. При использовании мажоритарной избирательной системы избранным считается кандидат, получивший большее количество голосов избирателей . Выделяют мажоритарную избирательную систему абсолютного большинства и мажоритарную избирательную систему относительного большинства.
Мажоритарная система абсолютного большинства предполагает победу кандидата, который набрал более половины голосов избирателей. В данном случае это может быть как 50% плюс один голос, так и 99%. В любом случае при таком раскладе кандидат будет считаться избранным.
Такая система применяется, например, на выборах Президента РФ при основном голосовании, на выборах глав целого ряда муниципальных образований.
Мажоритарная система относительного большинства применяется на выборах, где победившим будет кандидат, получивший большее количество голосов по сравнению с остальными кандидатами. При применении избирательной системы относительного большинства совершенно не обязательно, чтобы число голосов, поданных за победившего кандидата, превышало 50%, хотя на практике такие случаи встречаются. Так, на выборах Главы Екатеринбурга 2 марта 2008 г. действовавший глава получил 54,01% голосов избирателей .
Как правило, подобная система применяется на выборах части депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, при повторном голосовании на выборах Президента РФ, при проведении выборов депутатов представительных органов отдельных муниципальных образований. Думается, что мажоритарная избирательная система проще для организации подготовки и проведения выборов. Однако нельзя сказать, что она отражает полную легитимность избрания того или иного лица. Особенно это обстоятельство проявляется, когда победивший кандидат набирает от 10 до 20% голосов избирателей. Так, на выборах 14 из 28 депутатов Первоуральской городской Думы (Свердловская область) было образовано семь двухмандатных округов, по которым выборы проводились на основе мажоритарной избирательной системы относительного большинства. В результате применения именно такой системы в одном из округов избранным стал кандидат, набравший 666 голосов избирателей. При этом общее число избирателей в этом округе составляло 18 185.
При использовании пропорциональной избирательной системы голосование осуществляется не за конкретного кандидата, а за списки кандидатов, выдвинутые избирательными объединениями. Формально избиратель голосует за список кандидатов, но фактически он отдает свой голос конкретному избирательному объединению. Зачастую избиратели не интересуются лицами, входящими в список кандидатов, изначально доверяя избирательному объединению.
К распределению депутатских мандатов допускаются те списки кандидатов, которые набрали определенный процент голосов избирателей. Так, в соответствии с п. 4 ст. 82 Закона о выборах депутатов Госдумы ЦИК РФ признает выборы депутатов Государственной Думы несостоявшимися, если ни один федеральный список кандидатов не получил семь и более процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Полагаем, что 7%-ный барьер является довольно серьезным препятствием для прохождения небольших партий во власть. Между тем Конституционный Суд РФ в Постановлении от 17 ноября 1998 г. № 26-П "По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона от 21 июня 1995 года “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации”" и в Определении от 2 ноября 2000 г. № 234-0 "Об отказе в принятии к рассмотрению жалобы ряда общественных объединений на нарушение конституционных прав и свобод положениями федеральных законов “О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации” и “Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации”" сформулировал следующую правовую позицию.
Так называемый заградительный пункт (процентный барьер), означающий некоторое ограничение пропорциональности представительства, предусмотрен в законодательстве ряда стран со смешанной избирательной системой. Такое ограничение позволяет избежать раздробления депутатского корпуса на множество мелких групп, к образованию которых может привести пропорциональная избирательная система при отсутствии процентного барьера. Оно направлено на обеспечение нормального функционирования парламента, стабильность законодательной власти и конституционного строя в целом.
Из ст. 13, 19 и 32 Конституции РФ, которым корреспондируют ст. 26 Международного пакта "О гражданских и политических правах" от 16 декабря 1966 г. и ст. 14 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод от 14 ноября 1950 г., следует, что равенство избирательных прав граждан, а также равенство избирательных объединений означает их равенство перед законом и право на равную и эффективную защиту законом без какой-либо дискриминации. Однако применительно к избирательному праву равенство избираемых лиц и объединений не может означать равенство их результатов, поскольку выборы – это возможность для избирателей определить свои предпочтения и голосовать за соответствующего кандидата или список кандидатов, которая влечет за собой появление победивших и проигравших. Правила, по которым проводятся выборы, для всех избирательных объединений и для всех граждан, участвующих в выборах по федеральным спискам, одинаковы.
Такой порядок не нарушает и ст. 3 Конституции РФ, поскольку он не препятствует проведению свободных выборов, т.е. обеспечению свободного волеизъявления народа на выборах в орган законодательной власти. Не искажается им и сущность народного представительства. Граждане, которые не голосовали вообще или голосовали, но не за тех кандидатов, которые стали депутатами, не могут рассматриваться как лишенные своего представительства в парламенте. Все законно избранные депутаты Государственной Думы являются представителями народа и, следовательно, представителями всех граждан, которые вправе осуществлять управление делами государства через своих представителей. Кандидат, победивший на выборах на условиях, определенных законом, независимо от того, по какому избирательному округу, одномандатному или федеральному, он избран, становится депутатом Государственной Думы как представительного органа РФ, т.е. представителем народа в соответствии со смыслом ст. 3 Конституции РФ.
Таким образом, Конституция РФ не исключает возможности для законодателя установить определенный процент голосов избирателей, который необходимо собрать на выборах в поддержку федерального списка кандидатов, выдвинутого избирательным объединением с тем, чтобы избирательное объединение имело право участвовать в распределении депутатских мандатов. По мнению Конституционного Суда РФ, в странах с устойчивой многопартийной системой 5%-ный барьер является средним показателем, позволяющим без искажения принципа пропорциональности выполнять те задачи, ради осуществления которых он вводится в пропорциональной и смешанной избирательных системах, и потому не рассматривается как чрезмерный. Между тем в Российской Федерации с ее еще только складывающейся и неустойчивой многопартийной системой 5%-ный барьер, в зависимости от различных условий, может выступать и как допустимый, и как чрезмерный.
Поскольку в 1995 г. избирательные объединения, преодолевшие установленный барьер, получили на выборах более половины голосов избирателей, принявших участие в голосовании, принцип большинства не был нарушен. Следовательно, 5%-ный барьер с учетом его реализации в избирательном процессе в 1995 г. не мог рассматриваться как чрезмерный.
Вместе с тем 5%-ный барьер недопустимо использовать вопреки предназначению пропорциональных выборов. Поэтому законодатель должен стремиться к тому, чтобы при его применении была обеспечена максимально возможная реализация принципа пропорционального представительства.
Также Конституционный Суд РФ рекомендовал Федеральному Собранию РФ определить механизм правового регулирования, позволяющий соблюсти требования, вытекающие из демократического характера основ конституционного строя Российской Федерации, установление конкретных положений, закрепляющих такой механизм (введение "плавающего" барьера, анонсированное блокирование объединений и т.п.).
Следует отметить, что 7 октября 2011 г. Государственной Думой в третьем чтении был принят Федеральный закон "О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи со снижением минимального процента голосов избирателей, необходимого для допуска к распределению депутатских мандатов в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации", которым на выборах депутатов Государственной Думы предусмотрено снижение заградительного барьера до 5%. Но поскольку Федеральный закон будет принят уже в ходе избирательной кампании, то его действие распространится на следующую избирательную кампанию, которая состоится в 2016 г. Таким образом, на выборах депутатов Государственной Думы, которые состоятся 4 декабря 2016 г., к распределению депутатских мандатов будут допущены те партии, за которые проголосовало не менее 5% избирателей. Несмотря на то что за пять лет политическая ситуация в государстве может измениться, тем не менее полагаем, что возврат к пятипроцентному барьеру является действенным и положительным шагом.
Согласно п. 16 ст. 35 Закона о гарантиях избирательных прав законом субъекта РФ может предусматриваться необходимый для допуска к распределению депутатских мандатов минимальный процент голосов избирателей, полученных списком кандидатов, который не может быть более 7% от числа голосов избирателей, принявших участие в голосовании. Так, избирательное законодательство Свердловской, Новосибирской, Волгоградской областей, Приморского края устанавливает максимальный процент, разрешенный федеральным законодателем. К примеру, ст. 66 Закона Сахалинской области от 10 апреля 2008 г. "О выборах депутатов Сахалинской областной Думы" закрепляет 6%-ный барьер для распределения депутатских мандатов. Пункт 8 ст. 84 Закона Республики Алтай от 24 июня 2003 г. "О выборах депутатов Республики Алтай" устанавливает 5%-ный барьер для распределения депутатских мандатов между списками кандидатов.
Кроме того, в соответствии с п. 16 ст. 35 Закона о гарантиях избирательных прав не менее половины депутатских мандатов в законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта РФ либо в одной из его палат распределяются между списками кандидатов, выдвинутыми избирательными объединениями, пропорционально числу голосов избирателей, полученных каждым из списков кандидатов. Таким образом, не менее половины депутатов законодательных (представительных) органов в субъектах РФ должны избираться с использованием пропорциональной избирательной системы.
Смешанная избирательная система предполагает одновременное использование мажоритарной и пропорциональной систем на выборах в один орган власти. Ранее ярким примером такого вида избирательной системы были выборы депутатов Государственной Думы, когда 225 депутатов избирались по мажоритарной системе относительного большинства, а 225 – на основе пропорциональной избирательной системы. На сегодняшний день смешанная избирательная система применяется в ряде субъектов РФ и муниципальных образований. Так, 25 депутатов Законодательного Собрания Свердловской области избираются на основе мажоритарной системы относительного большинства по одномандатным округам, а другие 25 – на основе пропорциональной системы по спискам кандидатов от избирательных объединений.
Некоторые авторы выделяют так называемую мажоритарную избирательную систему квалифицированного большинства, подразумевая, что при использовании данного вида избирательной системы победившим считается кандидат, за которого отдали голоса не менее чем 2/3 избирателей. Однако подобный вид избирательной системы в Российской Федерации не применяется, поскольку, как отмечалось выше, мажоритарная избирательная система абсолютного большинства не предполагает какого-то конкретного большинства для признания кандидата избранным. Важно, чтобы кандидат набрал более половины голосов избирателей.
- В соответствии с избирательным законодательством число избирателей, принявших участие в голосовании, определяется как число избирателей, не только получивших избирательные бюллетени (как в помещении для голосования, так и вне помещения для голосования), но и опустивших эти бюллетени в избирательные ящики.
- См.: Материалы Избирательной комиссии муниципального образования "город Екатеринбург".